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공적연금인 국민연금은 1988년에 도입됐습니다. 국민이 경제활동을 할 때 납부한 보험료를 토대로 나이가 들거나 갑작스러운 사고나 질병으로 사망·장애를 입어 소득이 없을 경우 본인이나 유족에게 연금을 지급해 기본 생활을 유지할 수 있도록 하는 사회 안전망입니다.

올해 기준 국민연금 보험료율(내는 돈)은 9%이고 소득대체율(받는 돈)은 42%입니다. 수급 개시 연령은 63세입니다.

미래세대를 위해 연금 개혁은 필수

국민연금이 도입된 후 36년 동안 개혁은 두 차례가 있었습니다. 1차 연금개혁을 했던 김대중 정부는 1998년에 소득대체율을 70%에서 60%로 낮추고, 연금 받는 나이를 60세에서 65세로 늦췄습니다.

2차 개혁은 노무현 정부에서 이뤄졌습니다. 노무현 정부는 보험료율을 9%에서 15.9%로 올리고 소득대체율을 60%에서 50%로 내리는 방안을 추진했습니다.

이른바 '더 내고 덜 받는' 개혁안으로, 국민적 지지를 얻지는 못했습니다. 결국 보험료율은 그대로 9%로 유지하되 소득대체율만 2028년까지 40%로 단계적으로 하향하기로 했습니다.

연금 개혁을 해야 하는 가장 큰 이유는 저출생과 고령화에 따른 인구구조 변동입니다. 경제활동을 통해 보험료를 납부할 사람은 줄어들고 받는 사람은 늘어나고 있다는 겁니다.

국민연금 도입 시기 합계출산율은 1.55명에 달했지만, 현재는 0.7명대로 추락했습니다. 미래에 국민연금을 납부할 수 있는 인구가 줄어드는 중인데 반해 평균 수명은 크게 상승해 도입 당시 70세에서 지난해 기준 83세로 상승했습니다.

이런 인구구조 변화에 따라 국민연금 고갈 예상 시점은 당겨지고 있습니다. 지난해 발표한 국민연금 5차 재정추계에 따르면 연금 기금 소진 시기는 2055년으로 나타났습니다. 4차(2018년) 재정추계 때보다 고갈 시기가 2년 앞당겨졌습니다.

1차 재정추계(2003년) 때 예측된 고갈시점은 2047년이었는데 연금 개혁을 거쳐 2차(2008년)·3차(2013년) 때는 2060년으로 다소 늦춰졌습니다. 하지만 인구구조 변화의 영향으로 4차 때는 국민연금 기금이 2042년 적자로 전환해 2057년에 소진될 것이라고 분석됐습니다.

개혁 없이 현행 제도(보험료율 9%·소득대체율 42%)가 유지될 경우에 현재 중학생들이 20대와 동일한 연금을 받으려면 2배를 더 내야 하고, 초등학생은 2.5배를 더 내야 합니다. 기금이 고갈되는 해인 2055년에 성인이 되는 2035년생부터는 받는 돈이 내는 돈에도 미치지 못할 것으로 예측됩니다.

젊은 세대를 중심으로 미래에 국민연금을 받을 수 없다는 불안감이 일면서 아예 국민연금을 없애자는 얘기까지 나오는 상황입니다. 미래 세대를 위해 국민연금 개혁은 매우 시급하고 필수적인 과제가 됐습니다.

22대 국회서는 개혁할 수 있을까?

윤석열 정부는 정권 초기부터 국민연금 개혁을 3대 '개혁과제'로 내세웠습니다. 정치권·학계·시민사회가 나서 21대 국회 막바지까지 갑론을박이 오갔지만 결국 여야 합의에는 실패했습니다.

21대 국회는 2022년 7월 연금개혁특별위원회(연금특위)를 꾸려 개혁 논의를 본격화했습니다. 연금특위 산하 민간자문위원회가 같은해 11월 출범한 후 1·2기로 나뉘어 1년간 모수·구조개혁 방안을 각각 모색했습니다.

민간자문위는 지난해 11월 16일 최종 보고서를 통해 2가지 모수개혁안(보험료율 13%·소득대체율 50%, 보험료율 15%·소득대체율 40%)을 제시했습니다.

국회 연금특위는 올해 1월 말 시민공론화위원회를 꾸려 '사회적 논의'를 진행했습니다. 500명의 시민대표단은 소득보장 강화안(보험료율 13%·소득대체율 50%)과 재정안정 강화안(보험료율 15%·소득대체율 40%)을 두고 한 달간 토론했습니다. 최종 설문에서 시민대표단은 재정안정 강화안(42.6%)보다 소득보장 강화안(56%)을 더 지지했습니다.

최종 개혁안을 만드는 건 국회 연금특위입니다. 하지만 주호영 연금특위 위원장은 지난 5월 7일 "특위 여야 위원들이 보험료율은 13%로 인상하는 데 합의했지만, 소득대체율은 43%(국민의힘)와 45%(더불어민주당)의 차이를 좁히지 못했다"며 특위 활동 종료를 선언했습니다.

당시 이재명 더불어민주당 대표가 여러 차례 여야 합의를 촉구했지만 정부 여당의 미온적 태도로 21대 국회에서의 국민연금 개혁은 끝내 불발됐습니다.

22대 국회에서는 다시 국회 연금개혁특별위를 구성하는 등 전체 과정을 또 밟아야 합니다. 하지만 22대 국회에서는 연금개혁이 21대 때보다 더 어려워질 것이라는 전망도 있습니다.

2026년 지방선거, 2027년 대선으로 선거 정국이 이어지면서 표를 의식한 정치권이 '더 내고, 덜 받는' 보험료율 조정에 소극적일 수밖에 없기 때문입니다.

또한 여야는 연금개혁의 방향성을 두고 기싸움을 이어가는 모양새입니다. 특히 개혁의 우선순위를 두고 인식 차를 보이고 있습니다.

정부와 국민의힘은 모수개혁과 구조개혁의 병행 처리를 주장하고, 더불어민주당은 모수개혁과 국가책임제 등 연금개혁의 일부분만 떼어내 우선 추진하자고 주장하고 있습니다.

모수개혁은 보험료율, 소득대체율, 의무 가입 상한 등 재정 변수들을 조정하는 것이고 구조개혁은 기초연금과 공무원연금, 군인연금 등 각종 직역연금 등과 연계해 연금제도 자체를 바꾸는 것입니다.

다만 구조개혁은 모수개혁에 비해 공무원, 군인 등 직역 단체의 반발이 거셀 수 있고 이해관계도 첨예하게 맞설 수 있습니다. 또 연금 체계란 큰 틀 안에서 대대적인 개편이 필요할 것으로 예상돼 모수개혁보다 과정이 까다롭고 물리적 시간도 더 걸릴 수 있을 것으로 보입니다.

국민연금은 공무원연금, 군인연금과 달리 관련 법률에 정부의 지급보증 의무가 명시돼 있지 않아 기금이 부족해도 정부 재원을 쓸 수 없습니다. 그래서 미래에 연금을 받지 못할 수도 있다는 우려를 줄이기 위해서는 지급보증을 법률에 명문화하는 '국가책임제'가 필요하다는 요구가 높습니다.

국민연금 공론화 과정에 참여한 시민대표단은 미래 연금 지급의 안정성을 위한 국민연금 지급보증의무 명시에 92.1%가 찬성했습니다.

이에 대해 현 정부는 국가가 연금 지급을 보장한다는 내용을 법률상 명문화시키려면 연금 구조·모수개혁을 모두 마쳐야 한다는 입장입니다. 지급보증 의무 명시로 기금 고갈 우려는 낮출 수 있지만 지급보증에 따른 국가 재정 부담은 피할 수 없기 때문입다.

지난해 9월 전영준 한양대학교 경제금융학부 교수는 국민의힘 안철수 의원과 더불어민주당 인재근 의원, 시대전환 조정훈 의원이 공동 주최한 연금개혁 세미나에서 국민연금 미적립 부채(암묵적 부채)가 2050년에는 6105조 원(GDP의 109.1%), 2090년에 4경 4385조 원(약 300%)에 도달할 것으로 예상했습니다.

미적립 부채(암묵적 부채)는 각 시점의 국민연금 가입자들이 사망 시까지 수급할 연금 급여의 현재가치에서 납부할 연금보험료의 현재가치와 국민연금 기금액을 뺀 금액입니다. 해당 금액을 암묵적 부채라고 지칭하는 이유는 부채가 각 시점에 실현되지 않았지만, 현행의 제도가 그대로 유지되면 시간의 경과에 따라 결국에는 연금 재정의 부채로 실현될 것이라는 가정에 따른 것입니다.

국가가 지급을 보증하는 직역연금인 공무원연금, 군인연금의 연금충당부채는 매년 증가하고 있습니다.

2023년 회계연도 국가결산보고서에 따르면 지난해 전·현직 공무원과 군인에게 지급해야 할 연금충당부채는 1230조 2천억원으로 1년 전보다 48조 9천억원(4.1%) 증가했습니다. 이는 국가 재무제표상 국가 부채 2439조 3천억원의 50.4%를 차지하고 있습니다.

연금충당부채는 앞으로 약 70년 이상에 걸쳐 공무원 등에게 줄 연금 추정액을 현재 시점에서 미리 계산한 금액입니다. 연금충당부채는 국가가 당장 갚아야 하는 돈은 아니지만, 연금 지급액이 부족할 경우 정부 재원을 투입해야 하는 만큼 재무제표에는 부채로 포함됩니다.

만약 국민연금도 국가의 지급보증 의무가 명시된다면 지난해 공무원, 군인 연금충당부채 1230조 2천억원에 더해 국민연금 미적립 부채 1825조원이 합쳐지게 되면서 연금충당부채는 3천조원을 넘어서게 됩니다. 이는 국가 재무제표에 부채로 잡히는 만큼, 국가 재정 운영에 부담을 줄 수밖에 없습니다.

사립학교교직원연금공단에 따르면 사학연금의 연금충당부채 역시 2017년 103조 9720억 원에서 2022년에 169조 5700억 원으로 63.1% 급증했습니다.

연금충당부채가 매년 늘어나고 있는 상황에서 공무원연금, 군인연금 등 특수직역연금 수급자는 국민연금 수급자보다 5배 이상 많은 연금액을 수령하는 것으로 나타났습니다.

지난 5월 7일 국민연금연구원 유희원 연구위원의 '한국 노인의 노후 소득 부족분 현황-필요 노후 소득과 공적연금 소득 간 격차를 중심으로' 보고서에 따르면 2022년 기준 각 공적연금 수급 노인의 월평균 수급액은 기초연금은 22만 1천원이고, 국민연금은 36만 9천원이었습니다. 반면 특수직역연금의 경우 203만원에 달했습니다.

물론 국민연금과 특수직역연금을 단순 수급액을 두고 비교하는 것은 적절치 않다는 지적도 있습니다. 수급액 차이가 큰 것은 각 연금제도 수급자의 평균 가입 기간과 가입 중에 낸 보험료, 지급률 등에서 비롯됐기 때문입니다.

2019년 기준 국민연금 평균 가입 기간은 17.4년이지만, 공무원연금은 26.1년이었습니다. 또한 보험료율의 경우에도 국민연금은 매월 소득의 9%를 내지만 공무원연금은 소득의 18%로, 공무원연금 가입자가 내는 보험료가 2배 높습니다.

그러나 공무원연금은 2001년부터, 군인연금은 이보다 더 전에 적립금 부족으로 매년 정부 재정이 투입되고 있는 터라 국민연금만 개혁한다면 국민 저항에 부딪힐 수 있다는 반론도 만만치 않습니다. 사학연금은 아직 적립금이 쌓여 있으나 2040년대 후반이면 소진될 전망입니다.

'연금 분리', '3115개혁안' 제안…정부가 일부 책임져야

일각에서는 미래 세대를 위해 신연금과 구연금을 분리해야 한다는 주장도 제기합니다.

신승룡 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 5월 23일 KDI와 한국경제학회가 공동 주최한 '바람직한 국민연금 개혁 방향' 정책토론회에서 출산율에 영향을 받지 않는 완전적립식 신연금을 구(舊)연금과 분리 운영할 것을 제안했습니다. 납부한 보험료와 적립 기금의 운용수익만큼만 연금으로 돌려주자는 방안입니다.

현재 우리나라의 국민연금은 기금이 적립되다가 소진되면 부과식으로 전환되는 '부분 적립식'입니다. 부과식은 적립기금 없이 매해 보험료 수입으로 연금 급여를 충당하는 방식으로 미래세대의 보험료로 앞세대의 연금 급여를 지급하는 방안입니다.

반면 완전적립식이란 근로 세대에 부과된 보험료의 원리금으로 기금을 조성, 연금 급여를 충당하는 방식입니다. 신연금은 15.5%의 보험료율로 2006년생부터 현행 평균 연금 급여 수준을 보장할 수 있을 것으로 기대됩니다. 국민연금 재정계산을 토대로 신연금 도입 시 장기 기금 운용수익률이 4.5%면 보험료율 15.5%로 소득대체율 40% 수준을 대체할 수 있습니다.

이 경우 구연금과 신연금이 함께 가는 과정에서 출생연도에 따라 기대수익비가 점진적으로 하락하다가 2006년생부터 '기대수익비 1'로 맞춰집니다.

기대수익비 1은 가입자가 받는 총 연금 급여액이 가입자가 납부한 보험료와 이를 적립한 기금 운용수익의 합과 같은 것입니다. 기수급자의 기대수익비가 1을 넘는 것은 다음 세대의 기대수익비가 1보다 작아진다는 것을 의미합니다.

다만 구연금에 대해선 개혁 이전의 급여 산식에 따라 연금을 지급하므로 향후 연금 급여 총액을 충당하지 못해 재정부족분(미적립 충당금) 609조원 수준이 발생해 이를 일반재정으로 충당할 수밖에 없습니다.

신 연구위원은 "10년 동안 연 국내총생산(GDP) 대비 4~5% 국채 발행을 통해 구연금 재정부족분을 우선 충당하고 증가한 국가채무에 대해 연 GDP 대비 1% 세금으로 2071년 정도까지 상환할 수 있다"고 분석했습니다.

2016년부터 국민연금 수탁자책임 및 기금운용발전전문위원회, 국회 연금특위 민간자문위원회 등에 참여한 김우창 한국과학기술원(KAIST) 교수는 보험료율을 3%포인트 높이면서 연간 국내총생산(GDP)의 1%를 정부 재정으로 지원하고 기금운용수익률을 1.5%포인트 끌어올리는 '3115개혁안'을 제안하기도 했습니다.

김 교수는 "국회 연금개혁특별위원회 산하 공론화위원회에서 나온 재정 안정안(보험료율 15%, 소득대체율 40%)으로도 기금 고갈을 피할 수 없다는 것은 두 변수 조정만으로는 국민연금의 재정 안정 달성은 불가능하다는 의미"라고 강조하면서 "대부분의 유럽 국가들은 연금 지급액의 25%를 국고로 해결한다"고 설명했습니다.

재정 안정을 위해 '받는 돈'(소득대체율) 인상 없이 '내는 돈'(보험료율)만 올려야 온전한 연금 개혁이 가능하다는 주장도 있습니다.

윤석명 한국보건사회연구원 명예연구위원(전 한국연금학회장)은 지난 5월 28일 서울 중구 프란치스코교육회관에서 열린 연금연구회 세미나에서 국민연금 개혁은 기본적으로 미래세대에 부담을 덜 지우는 방향으로 진행돼야 하고 향후 '받는 돈' 인상 없이 '내는 돈'만 올려야 온전한 연금 개혁이 가능하다고 주장했습니다.

윤 연구위원은 특히 소득대체율(생애 평균 소득 대비 연금 수령액 비율) 인상이 들어간 개혁안은 '연금개혁'으로 볼 수 없다는 입장을 강하게 피력했습니다. '받는 돈'을 현행 유지해도 미래세대에 부채를 넘기지 않으려면 19.8%의 보험료(수지균형 보험료)를 더 걷어야 한다는 설명입니다.

'개혁'이란 말을 붙일 수 있으려면 소득대체율은 40%로 그대로 두되, 보험료만 '12~15% 수준'으로 올려야 한다는 게 윤 연구위원의 주장입니다.

개혁에 성공한 주요국 사례는…연금 자동조정장치 도입도

대다수 유럽 국가들은 연금 재정 부담을 줄이기 위해 고령자의 은퇴 시기와 수급 개시 연령을 함께 늦추고 있습니다. 더 오래 일하고, 연금을 더 늦게 받는 방안입니다.

지난해 프랑스는 연금 수령이 가능한 법정 은퇴 연령을 62세에서 64세로 늦추는 연금개혁을 단행했습니다. 독일도 2001년과 2004년 개혁을 통해 연급 수급 연령을 상향했고, 65세인 정년을 오는 2029년까지 67세로 연장하는 계획을 세우고 있습니다.

핀란드는 은퇴 시기를 63~68세 중 선택할 수 있도록 해 늦게 은퇴할수록 더 많은 연금을 받을 수 있는 제도를 시행 중입니다. 일본은 2022년 4월부터 기존 65세인 정년을 70세로 늘렸습니다.

또한 모수개혁 외에도 연금안정성을 최우선으로 고려해 '연금 자동조정장치'를 도입한 나라도 있습니다. 이는 인구구조, 경제지표, 연금재정수지 등에 따라 보험료율과 지급액, 수급 연령 등 모수가 자동으로 조정되는 제도입니다. 작동 원리는 설계 방식에 따라 다릅니다.

스웨덴은 1998년 유럽 국가 중 최초로 연금 자동조정장치인 '안정화지수'를 도입했습니다. 기대수명이 늘어나면 연도별 연금 지급액이 축소되고, 연금 부채가 자산보다 커질 경우 균형 재정을 달성할 때까지 지급액이 줄어드는 제도입니다.

독일도 지난 2004년 연금 지급의 자동조정장치로 '지속가능성 계수'를 도입했습니다. 지속가능성 계수가 1에 수렴되도록 보험료율과 급여 수준을 지속적으로 조정하는 장치입니다.

일본은 연금액을 기대수명 연장과 출산율 감소에 연동해 삭감하는 장치인 '거시경제 슬라이드'를 2004년에 도입했습니다.

자동 안정화 장치는 현재 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 70%가 운용 중입니다. 자동 안전화 장치의 골자는 연금 조정에서 정치적 판단을 원천적으로 배제한 것입니다. 개혁 논의만 반복하면서 정치·사회적 비용이 소모되지 않도록 하는 동시에, 정부 성향과 상관없이 연금액이 규칙적으로 조정되는 것이 장점입니다.

또한 사적 연금 활성화 및 민간수탁 방식을 도입하는 등 다층연금체계를 강화하면서 수급자의 수익률을 높이는 국가도 있습니다.

영국은 국민들이 사적 연금에 가입하도록 제도적으로 장려했습니다. '퇴직연금 자동등록 제도'로 조건 충족 시 회사가 지정한 수탁기관에 퇴직연금이 자동 납입되도록 제도를 바꿨습니다. 이러한 퇴직연금을 유지하는 것은 강제는 아니지만 퇴직연금을 유지했을 때 혜택이 많아 결론적으로는 국민들의 사적 연금 가입이 대폭 늘었습니다.

실제로 영국의 퇴직연금 가입자는 제도 개혁 전에 55%에서 현재 88%로 급증했습니다. 영국 정부는 사적 연금과 공적 연금에 대한 정보를 제공해 노후 준비를 돕는 '통합연금예측' 서비스도 구축했습니다.

스웨덴은 2004년에 강제가입 사적 연금 시스템인 '프리미엄 연금'을 도입해 국민이 의무적으로 소득의 2.5%를 민간 금융회사를 통해 적립·운용하도록 강제했습니다. 또 '내 연금(Min Pension)'이라는 제도를 도입해 개인의 공적 연금, 기업연금 그리고 개인연금 정보를 종합적으로 보여주고 연금 예상 총액을 실시간으로 확인할 수 있게 했습니다.

호주는 퇴직연금 운용에 여러 민간 수탁법인의 개입을 활성화했습니다. 지난 10년간 호주의 퇴직연금 평균수익률은 7%대로 한국(4.9%)보다 높게 나타났습니다.

이처럼 연금개혁에 성공한 해외 주요 국가들은 모두 연금의 지속가능성을 위해 환경과 상황에 따라 지급액을 조정할 수 있는 기능을 도입했으며, 현재까지 이러한 조치들은 비교적 성공적이었다는 평가를 받고 있습니다.

특히 자동조절기능을 도입한 국가는 연금의 지속가능성을 높이면서도 보험료율을 일정 비율 아래로 통제하는 데 성공했고 이에 따라 국민들의 연금제도에 대한 신뢰도도 높아졌습니다.