◇류도성> 칼럼 제목이 '현장에서 틔우는 제주의 미래'입니다. 제목에 '현장'을 넣으신 특별한 이유가 있으십니까?
◆김나솔> 제가 이 글을 쓰면서 가장 중요하게 생각했던 단어가 바로 '현장'인데요. 제주의 미래를 이야기하면 거대한 계획이나 투자금액, 몇 조 원짜리 프로젝트부터 이야기하기 쉬운데 저는 오히려 그 사업 옆에서 실제로 살고 있는 주민들의 삶에서 출발해야 한다고 생각했습니다.
대정의 마늘밭에 가면 농민들의 고민이 있고, 예래에 가면 10년 넘게 멈춰 있는 콘크리트 건물이 있고, 헬스케어타운 주변에는 정작 필수의료를 걱정하는 서귀포 시민들이 있습니다.
결국 '누구를 위한 발전인가'라는 질문은 책상보다 현장에서 훨씬 명료하게 보입니다. 그래서 현장의 문제에서 출발해서 제주의 미래에 대한 대안을 찾아보자는 의미를 제목에 담았습니다.
◇류도성> 중문과 오라, 예래, 헬스케어타운을 하나씩 다루셨습니다. 이 네 곳을 고르신 기준은 어떻게 될까요?
◆김나솔> 네 곳은 서로 성격이 상당히 다릅니다. 중문은 국가 주도 개발의 대표적인 성공과 한계를 동시에 보여주는 곳이고, 오라는 민간 대규모 개발이 장기간 표류한 사례입니다. 예래는 외자 유치와 토지 수용의 문제를, 헬스케어타운은 외자와 의료 공공성의 충돌을 보여줍니다.
그런데 이 서로 다른 사례를 관통하는 공통 질문이 있습니다. '외부의 자본과 기획을 제주에 들여왔을 때, 제주도민은 그 과정에서 어떤 위치에 있었는가'입니다. 이 네 곳을 나란히 놓으면 지난 수십 년간 제주가 어떤 방식으로 발전을 시도해 왔는지가 비교적 잘 보인다고 생각했습니다.
◇류도성> 이 네 건에 공통으로 붙이신 진단이 '외생적 발전'입니다. 쉽게 풀어주시면?
◆김나솔> 쉽게 말씀드리면 '밖에서 돈과 기술과 계획을 가져와 지역을 빠르게 성장시키는 방식'입니다. 외부 기업이 투자하고, 중앙정부나 공기업이 큰 계획을 세우고, 지역에는 호텔이나 리조트 같은 시설이 들어오는 방식이죠.
저는 외생적 발전 자체를 나쁘다고 이야기하고 싶지는 않습니다. 제주에 자본과 인프라가 부족했던 시기에는 관광산업 성장이나 기반시설 확충에 분명 역할을 했습니다. 문제는 그 다음입니다. 개발의 의사결정권과 수익이 계속 밖에 있고, 환경 비용과 부동산 가격 상승, 갈등 같은 비용은 제주에 남는다면 지속가능하기 어렵습니다. 그래서 이제는 외부 자원을 '받느냐 마느냐'보다 '누가 주도하고, 이익이 어디에 남느냐'를 물어야 한다는 것입니다.
◇류도성> 예래휴양형주거단지는 '제주 외자 유치 1호' 사업이었습니다. 왜 무너졌다고 보십니까?
◆김나솔> 저는 단순히 투자자가 철수해서 실패했다고 보지는 않습니다. 더 근본적으로는 공공성에 대한 설계가 약한 상태에서 외자 유치와 사업 추진 속도를 앞세웠던 것이 문제였다고 봅니다. 법적으로는 유원지인데 실제 사업은 고급 분양형 숙박시설과 콘도 중심으로 설계됐고, 그 과정에서 주민들의 토지까지 수용됐습니다.
결국 사업의 법적 목적과 실제 내용 사이의 간극이 커졌고, 주민의 재산권과 공공성 문제까지 한꺼번에 터진 것입니다. 2조 5천억 원이라는 투자 규모보다 먼저 물었어야 했던 것은 '이 사업이 왜 이 곳에 필요한가, 주민에게 무엇이 남는가'였다고 생각합니다.
◇류도성> 2015년 대법원 판결이 제주에 남긴 의미를 어떻게 보십니까?
◆김나솔> 저는 이 판결이 제주 개발에 상당히 중요한 질문을 남겼다고 생각합니다. 토지를 강제로 수용할 정도의 공익성을 인정받으려면 실제 사업도 그 공익적 목적에 충실해야 한다는 것이죠.
특히 제주처럼 토지와 자연환경 자체가 매우 중요한 자산인 지역에서는 '일단 개발을 추진하고 나중에 제도를 맞추는 방식'이 얼마나 큰 비용을 남길 수 있는지를 보여줬습니다. 이후 막대한 보상 문제와 10년 넘는 사업 중단까지 이어졌다는 점을 생각하면, 처음의 인허가와 공공성 검토가 얼마나 중요한지 보여주는 사례라고 생각합니다.
◇류도성> JDC가 도시개발사업으로 전환하면서 정상화에 속도를 내고 있는데, 왜 '과거 개발 방식의 재탕 위험'을 말씀하셨습니까?
◆김나솔> 정상화 자체는 필요합니다. 10년 넘게 방치된 현장을 계속 그대로 둘 수도 없습니다. 실제로 최근 JDC는 토지를 다시 매입하고 있고, 2026년 8월 기준 약 80%를 재매입했다고 밝히면서 도시개발사업 전환을 추진하고 있습니다.
제가 말씀드린 위험은 '정상화의 정의'입니다. 토지를 다시 확보해서 인허가를 받고, 새로운 민간 투자자를 찾아 다시 건물을 짓는 것만으로 끝난다면 사업자의 이름만 바뀌었을 뿐 구조는 과거와 크게 다르지 않을 수 있습니다. 주민이 사업 방향을 결정하는 과정에 어떻게 참여할지, 지역에 어떤 사업권과 일자리가 남을지, 수익이 지역에 어떻게 환원될지를 이번에는 처음부터 설계해야 한다는 취지입니다.
◇류도성> 오라관광단지의 자본검증과 사업계획이 사실상 부결됐습니다. 이 결정을 어떻게 평가하십니까?
◆김나솔> 저는 부결이라는 결과 자체보다는 20년의 표류가 우리에게 무엇을 보여줬느냐를 보는 것이 중요하다고 생각하는데요, 오라관광단지는 자본 조달 능력, 교통과 환경, 지하수, 대규모 상업시설이 기존 상권에 미칠 영향까지 굉장히 많은 문제를 한꺼번에 안고 있었습니다.
결국 새로운 사업을 하려면 인허가 절차를 원점에서 다시 밟아야 하는 상황이 됐습니다. 그래서 앞으로의 핵심은 '누가 다시 개발하느냐'보다 이 357만㎡의 땅을 제주 전체의 관점에서 어떻게 이용할 것인지 먼저 합의하는 것이라고 생각합니다.
◇류도성> 오라공동목장의 역사를 왜 강조하셨습니까?
◆김나솔> 그 땅이 원래부터 단순한 '개발 예정 부지'였던 게 아니기 때문입니다. 1930년대부터 오랜 기간 주민들이 공동으로 이용하고 관리했던 오라공동목장의 역사가 있습니다. 저는 이게 굉장히 중요하다고 생각합니다. 땅에는 가격만 있는 것이 아니라 역사와 공동체의 기억도 있습니다.
80여 년 동안 주민들의 공동자산이었던 공간이라면 새로운 개발을 검토할 때도 그 역사성을 출발점으로 삼아야 합니다. 그래서 앞으로의 오라에서는 개발계획부터 먼저 그릴 것이 아니라 토지의 공공성과 주민 참여 구조부터 먼저 설계해 볼 필요가 있다는 문제의식을 칼럼에 담았습니다.
◇류도성> 중문관광단지의 성과는 어디까지 인정하십니까?
◆김나솔> 중문관광단지는 성과를 분명히 인정해야 한다고 생각합니다. 1970년대 말부터 국가가 대규모 기반시설을 만들었고, 그 위에 호텔과 리조트, 국제컨벤션센터 등이 들어서면서 제주 관광산업이 국제적인 규모로 성장하는 중요한 기반이 됐습니다. 현재도 대형 숙박시설 약 3천 실과 컨벤션, 관광 인프라가 집중돼 있습니다.
그래서 제가 외생적 발전을 이야기한다고 해서 '중문 개발은 실패였다'라고 규정하는 것은 아닙니다. 오히려 성과가 컸기 때문에 그다음 질문이 가능해졌다고 봅니다. '그 정도의 성장을 만들어냈다면 그 성과가 지역 주민과 지역경제에는 어떤 방식으로 축적됐는가'라는 질문을 던져야 한다는 것입니다.
◇류도성> '주민은 발전의 주체가 아닌 관망자로 전락했다'고 하신 이유는?
◆김나솔> 중문관광단지는 당시 시대적 특성상 중앙정부와 공공기관이 계획을 만들고 지역은 그 계획을 받아들이는 전형적인 하향식 개발이었습니다. 주민이 토지 이용 방향이나 사업 구조, 수익 배분 방식을 설계하는 주체는 아니었습니다.
일자리도 생겼고 관광객도 늘었지만, 토지 가치 상승이나 관광산업의 큰 부가가치에 주민들이 어느 정도 지분을 가지고 참여했는지는 별개의 문제입니다. 저는 앞으로는 주민을 단순히 설명회에 참석해서 의견을 내는 사람이 아니라, 가능하다면 지분과 사업권, 의사결정권을 가진 파트너로 만들어야 한다고 생각합니다.
◇류도성> 오스트롬의 공유지 관리 이론이 제주에서 실제 작동한 사례가 있을까요?
◆김나솔> 오스트롬의 이론을 그대로 복제한 사례라고 말하기보다는, 비슷한 원리가 작동하는 제주 사례들이 있다고 봅니다. 가시리의 경우 마을공동목장을 단순히 팔아버리지 않고 풍력발전 부지 등으로 활용하면서 공동체 자산을 유지하려는 시도를 해왔습니다. 또 세화리는 주민들이 협동조합을 만들고 마을 거점 공간을 직접 운영하면서 워케이션과 관광사업을 연결했습니다.
현재 세화마을협동조합에는 수백 명의 주민이 참여하고 있습니다. 공통점은 '외부가 와서 다 해주는 것'이 아니라 주민들이 자산과 운영에 계속 관여한다는 것입니다. 저는 그 지점이 오스트롬이 이야기했던 공동체 자치 관리와 상당히 맞닿아 있다고 봅니다.
◇류도성> 헬스케어타운을 '도민에겐 먼 당신이었다'고 표현하셨습니다. 무슨 뜻인가요?
◆김나솔> '헬스케어타운'이라는 이름만 들으면 당연히 제주도민의 의료 문제와 연결되어 있을 것 같잖아요. 그런데 실제 초기 사업은 의료관광과 외국인 환자, 영리병원, 분양형 숙박시설 등 외부 수요를 중심으로 설계됐습니다.
반면 서귀포 주민들이 일상에서 겪는 문제는 응급의료나 필수의료 인력 부족 같은 것이었습니다. 같은 '의료'라는 말을 쓰고 있었지만 주민들이 원하는 의료와 사업이 제공하려던 의료가 상당히 달랐던 겁니다. 그래서 저는 '도민에게는 먼 당신이었다'라고 표현했던 것입니다.
◇류도성> 피부와 성형, 분양형 콘도 중심 단지가 서귀포 주민에게 무슨 도움이 되느냐는 지적은 어떤 뜻입니까?
◆김나솔> 의료산업을 하지 말자는 이야기가 아닙니다. 의료산업을 하더라도 지역의 가장 절실한 문제와 연결하자는 것입니다. 예를 들어 서귀포에서 응급환자가 발생했을 때 제주시까지 이동해야 하는 문제, 필수 진료과 전문의를 구하기 어려운 문제를 해결하면서 그 위에 연구개발이나 의료관광 산업을 얹는다면 주민들도 사업의 필요성을 체감할 수 있습니다.
그래서 헬스케어타운도 앞으로는 단순히 숙박시설을 완성하는 문제가 아니라 필수 응급의료, 바이오 R&D, 지역대학과 스타트업을 함께 연결하는 플랫폼이 될 수 있는가를 질문해야 한다는 취지였습니다.
◇류도성> JDC가 녹지그룹 자산을 직접 매입하는 것은 맞을까요?
◆김나솔> 이 문제에 대해서는 '사야 한다, 사지 말아야 한다'로 보기보다 매입 이후 무엇을 할 것인가까지 같이 검증해야 한다고 생각합니다. JDC와 녹지제주는 지난 6월 다시 자산양수도 MOU를 체결했고 연내 본계약 체결을 추진하고 있습니다. 즉 지금은 정상화를 위한 현실적인 선택지를 검토하는 단계입니다. 여기에서는 적어도 네 가지를 투명하게 확인해야 합니다.
자산 가격이 적정한지, 추가 철거나 완공 비용까지 합친 공공부담은 얼마인지, 매입 후 어떤 의료와 산업 기능을 넣을 것인지, 그리고 그 기능이 서귀포시민의 의료 문제와 실제로 연결되는지 입니다. 결국 매입 자체보다 매입 이후의 공공성과 사업 모델을 함께 공개하고 검증하는 것이 핵심이라고 생각합니다.
◇류도성> 신내생적 발전, 실제로 가능할까요? 결정권이 없는 데 자본이 투자하겠습니까?
◆김나솔> 저도 지역이 모든 결정권을 갖고 외부 자본은 돈만 내라는 식으로 이해하면 현실성이 떨어진다고 생각합니다. 제가 말하는 신내생적 발전은 그런 의미가 아닙니다. 핵심은 역할과 권리를 처음부터 계약으로 설계하자는 것입니다. 투자자는 투자 위험에 상응하는 수익을 얻고 경영에도 참여할 수 있습니다.
다만 토지나 자연자산을 영구적으로 가져가거나, 사업의 방향 전체를 일방적으로 바꾸는 것까지 허용할 필요는 없다는 것입니다. 지역은 토지, 자원, 공공성을 지키고, 외부는 자본, 기술, 글로벌 네트워크를 가져옵니다. 서로 잘하는 것을 결합하자는 것이죠. 신내생적 발전은 외부 자본을 쓰지 말자는 개념이 아니라 외부 자원을 제주가 목적을 가지고 활용하자는 접근입니다.
◇류도성> 세화리와 한림해상풍력을 사례로 드셨는데, 두 곳이 되고 다른 데는 안 되는 이유는 뭘까요?
◆김나솔> 두 사례를 완전히 동일하다고 볼 수는 없지만 공통점이 하나 있습니다. 외부 자원을 받아들이기 전에 지역 내부의 주체가 존재했다는 것입니다. 세화리는 주민들이 협동조합이라는 조직을 만들고 마을 자산을 중심으로 외부 기획자와 워케이션 수요를 연결했습니다. 한림해상풍력 사례에서는 대규모 자본과 기술이 필요한 사업에 주민 참여와 이익 공유 장치를 결합하려는 시도가 있었습니다.
결국 중요한 것은 '외부 투자를 유치했느냐'가 아니라 외부의 투자를 받을 지역의 그릇이 준비되어 있느냐입니다. 주민 조직, 의사결정 구조, 이익 공유 방식이 먼저 있어야 외부 자원도 지역의 목적에 맞게 사용할 수 있습니다.
◇류도성> 현재 추진 중인 한화 애월포레스트는 이 기준으로 보면 어떻게 평가할 수 있을까요?
◆김나솔> 아직 추진 중인 사업이기 때문에 지금 성공이나 실패로 단정하기보다는 제가 칼럼에서 제안했던 기준으로 질문해 보는 것이 좋을 것 같습니다. 현재 알려진 계획은 애월읍 상가리 중산간 약 125만㎡에 2036년까지 약 1조7천억 원을 투입하는 대규모 관광단지입니다. 숙박 과잉, 중산간 환경, 오수 처리 등을 놓고 업계와 환경단체의 문제 제기도 나오고 있습니다.
그래서 저는 이 사업을 볼 때 '한화냐 아니냐'보다 몇 가지를 묻고 싶습니다. 첫째, 중산간의 생태적 수용력을 넘지 않는가. 둘째, 지역 주민이 기획과 운영에서 어떤 권리를 갖는가. 셋째, 기존 숙박이나 상권과 어떤 관계를 맺는가. 넷째, 사업에서 생기는 부가 얼마나 제주 안에서 순환하는가. 이 기준들을 인허가 과정에서 충분히 공개하고 검증하는 것이 중요하다고 생각합니다.
◇류도성> 마지막으로, 20년 뒤 제주에서 또 이런 대화를 하지 않으려면 무엇을 바꿔야 할까요?
◆김나솔> 저는 개발의 순서를 바꿔야 한다고 생각합니다. 지금까지는 대체로 '투자자가 사업을 제안한다 → 행정이 검토한다 → 주민에게 설명한다'는 순서였다면, 앞으로는 '이 지역에 무엇이 있으면 좋을까/ 무엇이 필요한가 → 주민과 제주가 원칙을 정한다 → 그 목적에 맞는 자본과 기술을 찾는다'는 순서로 가야 합니다.
그리고 세 가지는 제도화했으면 합니다. 처음부터 주민이 의사결정에 들어오는 구조, 환경과 기반시설의 수용력을 먼저 검증하는 구조, 개발에서 생긴 부가 제주 안에서 다시 순환하는 구조입니다. 제가 말하는 신내생적 발전도 결국 이런 접근입니다.
저는 제주가 외부 자본을 거부하는 섬이 될 필요도 없고, 외부 자본이 그려주는 조감도를 그대로 받아들이는 섬이 될 필요도 없다고 봅니다. 제주가 먼저 목적을 정하고, 필요한 자본과 기술을 제주가 선택해서 쓰는 것. 20년 뒤에는 '왜 또 멈췄습니까'를 묻는 대신 '이 사업으로 제주 사람들의 삶이 어떻게 좋아졌습니까'를 이야기할 수 있었으면 좋겠습니다.
◇류도성> 갑자기 궁금해지는데요. 명함을 보니까 서사 기획자라고 소개를 하고 계신데요. 근데 이렇게 제주의 개발을 파헤치신 이유가 있으십니까?
◆김나솔> 제가 여러 가지 역할을 하고 있습니다. 제주스퀘어 대표도 하고 있고, 어떤 단체에서 활동도 하고 있는데, 결국은 사람들이 어떤 의견을 모으고, 의견을 나누고, 중지를 모으는 과정에서 중요한 역할을 하는 게 저는 서사라는 생각이 들어요.
제가 만들고 있는 서사는 우리가 다 알고 있는 내용이지만 대규모 개발을 두고 그러려니 하고 넘겨버리고 있는 건 아닐까, 어떻게 보면 지금도 발전의 기회들이 많이 있고 우리가 고민해야 되는 것들인데 이것에 우리가 무뎌질 것이 아니라 우리가 지금 단계에서 미래로 나아가려면 어떤 고민을 해야 될지를 다시 화두를 던지는 서사를 저 나름대로 쓰고 있다고 생각합니다.