거부권 행사를 시사한 박근혜 대통령 (사진=청와대 제공)
<서강대 임지봉="" 교수="">
- "처리"의 뜻 다양하게 해석 가능
- 국회가 수정하라고 요구할 경우
- 행정부가 꼭 수정해야 한다는 뜻 아냐
- 입법부 요구를 받아들이지 않는 것도 "처리"
- 해외의 경우 훨씬 더 강하게 통제
- 영국은 행정명령도 본회의 결의 거쳐야
- 미국은 의회 요구에 강제성 부여
<성균관대 지성우="" 교수="">
- 강제가 아닌 강조? 그럼 굳이 개정 필요한가?
- 야당, 강제인제 강조인지 토의하진 않은 듯
- 야당이 '강제'로 해석하면 심각한 문제 발생
- 시행령 가지고 상임위간 다툴 수도 있고
- 여러가지 문제 발생할 가능성 크다
- 소수이해자가 국회 통해 이슈 끌고 갈수도
- 국회와 정부가 다 마비될 수도 있어
[CBS 라디오 '시사자키 정관용입니다']
■ 방 송 : FM 98.1 (18:00~20:00)
■ 방송일 : 2015년 6월 1일 (월) 오후 6시 10분
■ 진 행 : 정관용 (한림국제대학원대학교 교수)
■ 출 연 : 임지봉 (서강대 법학전문 대학원), 지성우 (성균관대 법학전문대학원)
◇ 정관용> 지난 29일 본회의를 통과한 국회법 개정안. 정부의 시행령에 대해서 모법과 좀 다르면 그러니까 수정변경을 요구할 수 있다, 이렇게 명시가 되어 있죠. 이것에 대해서 박근혜 대통령이 오늘 반대 입장을 분명히 했습니다. 야당에서는 '입법부 결정 무시한 처사다' 이렇게 맞서고 있고 여당은 더 시끌시끌합니다. 그런데 이게 정말 위헌인지 아닌지 법학자들 사이에서도 주장이 엇갈리네요. 차례로 의견 듣습니다. 먼저 이거 위헌 아니다, 서강대학교 법학전문대학원 임지봉 교수 나와 계시죠?
◆ 임지봉> 안녕하십니까?
◇ 정관용> 네, 먼저 표현을 좀 정리해 주세요. 처음에는 뭐라고 되어 있던 것을 이번에 뭐라고 바꾼 거죠?
◆ 임지봉> 처음에는 국제법에 법의 취지나 내용에 반하는 그러한 행정명령이 만들어졌을 경우에 국회상임위원회가 그 사실을 통보하고 행정부로 하여금 그에 대한 처리계획을 세우게 하고 그것을 보고하게 하고 있었습니다. 이 통보가 '수정·변경 요구'라는 말로 바뀌었고요. 그다음에 결과보고 이전에 '처리하고'라는 말이 새로 들어갔습니다.
◇ 정관용> 아, 애초에는 '뭔가 모법과 문제가 있으면 통보하고 행정부는 거기에 대해서 앞으로 어떻게 하겠다는 처리계획을 보고하라' 이렇게 돼 있었는데 이번에 바꾼 것은 '문제가 있으면 수정·변경을 요구하고 행정부는 그것을 처리하고 그 결과를 통보해라' 이렇게 되어 있다, 이 말이죠?
◆ 임지봉> 처리계획을 세우고 결과를 보고하게 되어 있습니다.
◇ 정관용> 그런데 여기는 '계획을 세우고'가 아니라 그냥 '처리하고' 이렇게 되어 있다?
◆ 임지봉> 그렇죠.
◇ 정관용> 바로 그 대목을 제가 지금 여쭤보는 이유가 이게 강제냐, 아니냐. 국회에서 수정·변경 요구하면 행정부는 반드시 따라야 되는 거냐? 그렇지 않느냐? 이것도 해석이 다르더라고요. 어떻게 보세요?
◆ 임지봉> 저는 "처리하고"라는 내용 속에 국회의 그 수정·변경을 받아들여서 행정명령을 수정·변경을 하는 처리도 처리에 포함되고 또 행정부의 입장에서는 자신들은 법의 취지에 따라서 적법하게 대통령령을 만들었다고 판단할 경우에는 수정·변경 요구를 받아들이지 않겠다는 그것도 하나의 처리의 내용에 포함될 수 있다. 그렇게 본다면 이것이 국회의 수정·변경 요구가 어떤 강제력을 꼭 띠는 것은 아니다. 만약에 이게 수정요구, 변경요구가 강제력을 띠는 것으로 하려했다면 국회가 법에서 만약에 이러한 수정요구를 행정부가 받아들이지 않을 때에는 제도규정이라든지 이런 것을 만들어서 수정요구를 관철하려는 그런 규정을 두었겠죠. 그러나 규정이 없기 때문에 그러한 수정요구는 강제력은 없는 것으로 봐야 한다고 생각합니다.
◇ 정관용> 하긴 그러한 요구를 받아들이지 않는 것도 처리의 하나다, 이런 말씀이시로군요?
◆ 임지봉> 그렇습니다.
◇ 정관용> 하지만 애초에 법의 내용이 통보였던 것이 수정·변경 요구라는 걸로 표현이 바뀌었지 않습니까? 이번 개정의 핵심은 그거잖아요?
◆ 임지봉> 네.
◇ 정관용> 그렇다면 강제력은 없지만 이번에 바꾼 이유는 뭐예요?
◆ 임지봉> 과거에 대통령령들이 법에 위반했다는 사실을 통보하고라고 하는 것도 그 통보의 의미 속에는 이 대통령령이 법의 취지나 내용에 반하기 때문에 수정해달라는 그 의미가 포함돼 있는 것이죠.
◇ 정관용> 그렇죠.
◆ 임지봉> 그것은 일종에 이번에 개정한 표현을 약간 좀 더 강화했다는 정도인 것이지 그러한 수정요구가 강제력이 없다가 새로 생긴 것이라고는 보기는 힘들어 보입니다.
◇ 정관용> 그래서 임 교수께서는 강제하는 것도 아니기 때문에 위헌이 아니다?
◆ 임지봉> 그렇습니다. 그걸 가지고 삼권분립 원칙에 위배된다든지 혹은 행정부의 행정명령에 대한 제정권한을 침해했다고 보기는 힘들어 보이고요. 만약에 행정부가 판단할 때 그러한 국회의 행정명령에 대한 수정요구가 부당하다. 자신들은 법에 따라서 적법하게 대통령령 등을 만들었다고 판단할 경우에는 여전히 사법부에 사법적 판단을 고할 수 있습니다.
◇ 정관용> 네.
◆ 임지봉> 이번에 위헌명령·규칙 심사청구를 할 수 있고요. 헌법 재판소에 권한쟁의심판을 여전히 청구할 수 있습니다. 그렇기 때문에 국회의 이 법 개정이 사법부의 사법심사권을 침해해서 위헌이라는 주장도 저는 설득력이 없어 보입니다.
◇ 정관용> 외국의 경우는 어떻게 합니까?
◆ 임지봉> 외국의 경우는 오히려 입법부가 행정부의 여러 가지 행정명령 등의 제정에 관해서 사실은 우리보다 훨씬 더 강하게 통제를 하고 있습니다. 독일 같은 나라에서는 이러한 행정명령 등이 효력을 발생하기 위해서는 상원의 동의를 얻도록 하고 있고요. 상원의 동의를 못 얻으면 그게 폐기됩니다. 영국도 행정명령의 경우 그것이 효력을 발생시키려면 국회 본회의의 결의를 거치게 되어 있습니다.
◇ 정관용> 결의로까지.
◆ 임지봉> 그런데 이런 나라들은 의원내각제 국가니까 그렇다 치고요. 우리와 같은 대통령제 국가인 미국에서도 말이죠, 이러한 의회의 행정명령에 대한 그러한 통제는 오래 전부터 있어 왔습니다. 그리고 특히 1996년에 연방행정절차법 개정 때 행정기법에 대한 의회심사제도가 법에 들어가게 됩니다. 그래서 행정입법이 발효하기 60일 이전에 연방의회가 상하 양원의 결의로 협정입법에 대한 합동불승인 결의를 할 수 있습니다. 불승인 결의가 나게 되면 이것이 법에 맞게 고쳐야 하는 그러한 요구가 되는 것이고.
◇ 정관용> 강제력이 있는 거네요, 그건 또?
◆ 임지봉> 그렇습니다. 이에 대해서 대통령에게 송부해서 대통령의 서명까지 받게 하고 있습니다.
◇ 정관용> 알겠습니다. 여기까지 말씀 들을게요, 고맙습니다.
◆ 임지봉> 네, 감사합니다.
◇ 정관용> 반대로 성균관 법학전문대학원의 지성우 교수, 위헌이다 이런 주장이신데요. 지 교수님 나와 계시죠?
◆ 지성우> 네, 안녕하세요? 지성우입니다.
◇ 정관용> 순서 그대로입니다. 이번에 통보라는 표현에서 수정변경요구로 바뀌었고 그걸 처리하고 그 결과를 보고 한다, 이게 강제력이 있다고 해석하세요, 강제력이 없다고 해석하세요?
◆ 지성우> 그 두 가지 해석이 다 가능하다고 생각하는데요. 지금 임 교수님 말씀하신 것처럼 이게 강조적 효력만 가졌다라고 한다면 그렇게 중요한 법의 개정에 있어서 그 조건으로 강조적 효력에도 기존의 강제적 효력이 있었는데 또 이걸 고쳐서 무슨 강제적 효력을 약간 강조한 것으로만 할 필요가 있었겠느냐, 이런 의문이 있습니다.
◇ 정관용> 글쎄요, 그게 의문이에요.
◆ 지성우> 여전히 저는 처리하고 보고한다라는 것을 저는 임 교수님 말씀처럼 강제적 효력이 아니고 그냥 강조하는 효력밖에 없다라고 생각하고 싶습니다. 그렇게 하는 것이 지금 현행헌법의 구조에도 맞고요. 그렇게 야당이 이것을 양해해 준다면 이 문제는 더 이상 거론할 필요가 없을 것 같습니다. 그러니까 옛날 규정하고 국회법의 규정이 바뀌기는 했으나 그것이 그냥 강조하는 정도의 효력만 가졌다면 지금처럼 강약이 문제가 되지 않았겠죠. 문제는 이것이 이제 강제적인 효력을 가져서 그대로 정부가 국회에서 원하는 대로 이걸 수정해야 한다라고 해석을 하게 되면 소수의 이해당사자들이 국회를 통해서 아주 강경하게 이슈를 계속 끌고 갈 것이고요. 국회와 정부는 마비상태로 가게 될 겁니다. 그러니까 이런 해석 그러니까 강제적 효력을 가졌다라고 하는 것은 위헌 여부도 굉장히 중요하지만 실제 정치 행태에 있어서 상당히 국회의 마비, 정부의 마비현상을 초래할 가능성이 매우 높습니다.
◇ 정관용> 지금 야당은 이번에 법개정한 게 수정변경을 강제하는 거라고 해석합니까, 그렇지 않습니까? 그것도 야당의 태도도 조금 아직은 명확하지 않죠?
◆ 지성우> 야당의 태도가 지금 그러니까 그걸 단순히 강조하는 것만 인건지 아니면 강제적 효력인건지를 명확하게 토론한 적이 없는 것 같습니다. 그러니까 이런 일은 사실은 왕왕 빚어집니다. 법을 성원하거나 또는 타협을 함에 있어서 그 당사자들은 잘 인지를 못하는데요. 나중에 보면 이게 굉장히 큰 문제인 경우도 있습니다. 그러나 제가 보기엔 이거는 유승민 대표께서 처음부터 끝까지 이것이 강제적 효력이 없다, 이렇게 말씀을 하신 건 아마 그 율사들께서 청원법 쪽을 검토하셨던 것 같아요. 그러니까 우리 헌법에서는 국민이 청원할 수 있다고 되어 있고요. 청원법에서는 이것을 수리하고 통제할 의무를 가진다, 처리할 의무를 가진다라고 되어 있는데 저희들이 해석상 이 처리를 의무라는 것에는 이것을 저희들이 받고 그리고 처리하고 여기에 대해서 통보할 의무는 가집니다. 그런데 그 통보의 의무 안에 청원 당사자들 원하는 결과로 처리할 의무는 없습니다.
◇ 정관용> 그렇죠.
◆ 지성우> 그러니까 기존에 국회법이라든가 또는 청원법, 헌법 등을 수미일관 하게 해석하면 청원법에 있는 처리라는 것이나 국회법에 있는 처리라는 것이나 동일한 어휘로 해석이 돼야 됩니다, 같은 법률이니까요. 따라서 그 동일 법률의 해석을 놓고 보면 처리라는 의미를 제가 보기에는 이것은 강조적 효력으로 보는 것이 야당도 합리적이다, 그래서 그냥 이것은 기존의 것보다 처리결과와 계획을 소관 상임위원회에 보고해야 한다는 것에서 수정변경을 저희들이 요구할 수 있지만 처리결과를 단순히 보고하는 것에 그친다. 그러니까 강조했다라는 정도로 야당 쪽에서도 물론 아시는 게 제가 보기에는 합리적인 해석 것 같습니다.
◇ 정관용> 그렇게 하면 위헌소지도 없다, 이런 거죠?
◆ 지성우> 지금의 개정 전에 국회법 조문하고요.
◇ 정관용> 별로 달라진 게 없으니까 사실?
◆ 지성우> 제2조 3항이 내용상 달라지는 게 없습니다.
◇ 정관용> 그렇죠.
◆ 지성우> 그리고 아까 말씀드렸다시피 동유의 법률에 동일한 조문이 있는데요, 동일한 어휘가 있는데 이쪽에서는 ‘달리’ 이쪽에서는 ‘강제적으로’ 이렇게 해석하는 것은 법의 체계에도 어긋납니다.
◇ 정관용> 그렇다면 굳이 대통령이 거부권 행사할 필요도 없겠네요?
◆ 지성우> 그렇게 야당 쪽에서 양해를 해 주고 적극적으로 타협을 하면 제가 보기에는 큰 문제가 없습니다. 또 그것을 유승민 대표께서 아마 계속 지적하고 있는 것 같은데요. 문제는 야당이 그렇게 해석하는 것에 동의하지 않는다면 상당히 심각한 문제가 발생하게 됩니다. 말씀드렸다시피 통일되지 않은 지시라든가 통일되지 않은 정부 관계자들 간에 갈등이 계속 반복될 가능성이 높습니다. 법안 하나 만드는 데도 저렇게 문제가 많은데 시행령은 수만개가 됩니다. 그 시행령을 가지고 상임위별로 다투게 되면 전혀 입법이 되지 못하는 문제점이 발생합니다.
◇ 정관용> 여기까지 들을게요, 고맙습니다. 성균관 대학교 법학전문대학원 지성우 교수의 말씀까지 들었는데요. 앞에 임지봉 교수 위헌이 아니다라고 하는 주장의 근거 중에서도 ‘이거는 의무적으로 입법부, 행정부가 따라야 한다는 것은 아니다. 때문에 이것은 위헌이 아니다’, 사실상 두 분은 같은 논리를 피신 겁니다. 야당이 법의 해석을 또 이번에 개정의 취지를 정확히 뭐라고 설명할지 지금 더 들어봐야 할 그럴 필요가 강해졌네요.
[CBS 시사자키 홈페이지 바로 가기]